Refleksi atas Administrasi Negara, Loyalitas Aparatur, dan Masa Depan Republik Indonesia

Oleh : Kurnia Fajar*

Dalam praktik pemerintahan Indonesia, sering kali kita mendengar ungkapan “pemerintah” digunakan sebagai sinonim dari “negara”. Aparatur menyebut dirinya “pemerintah”, kebijakan diklaim sebagai “kehendak pemerintah”, dan kritik terhadap kebijakan kerap dianggap sebagai perlawanan terhadap negara. Padahal, secara konseptual dan filosofis, negara dan pemerintah bukanlah entitas yang sama. Kekeliruan inilah yang sejak lama dikritik oleh Pipit R. Kartawidjaja dalam karyanya Pemerintah Bukanlah Negara. Kritik Pipit bukan sekadar perdebatan istilah, melainkan peringatan serius: ketika aparatur dan elit politik menyamakan pemerintah dengan negara, maka republik secara perlahan berubah menjadi feodalisme birokrasi. Tulisan ini berangkat dari gagasan Pipit, lalu menelusuri implikasinya dalam praktik administrasi Indonesia—khususnya pada persoalan rekomendasi, pertimbangan, keputusan, loyalitas ASN, hingga pertanyaan paling mendasar: apakah republik Indonesia sungguh dijalankan sebagai republik?

Dalam teori negara modern, negara (staat) adalah entitas berdaulat yang dimiliki oleh rakyat. Negara bersifat permanen, abstrak, dan melampaui pergantian rezim. Sebaliknya, pemerintah (government) hanyalah alat atau organ sementara yang diberi mandat untuk mengelola negara.
Pipit menegaskan bahwa aparatur—termasuk ASN—adalah abdi negara, bukan abdi pemerintah. Pemerintah boleh berganti, tetapi negara tetap. Karena itu, kesetiaan aparatur tidak boleh bersifat personal atau politis, melainkan normatif-konstitusional.
Masalah muncul ketika distingsi ini menghilang dalam praktik. Ketika aparatur mengidentifikasi diri sebagai “pemerintah”, maka secara psikologis dan sosiologis mereka naik posisi: dari pelayan publik menjadi pemilik kuasa. Di sisi lain, warga negara turun posisi: dari pemilik negara menjadi pemohon layanan. Inilah embrio feodalisme dalam republik.

Administrasi Negara atau Administrasi Pemerintahan? Perdebatan ini menjadi konkret ketika kita masuk ke ranah administrasi. Dalam diskursus akademik klasik, administrasi negara mencakup seluruh penyelenggaraan fungsi negara. Sementara administrasi pemerintahan lebih sempit, yakni aktivitas eksekutif dalam menjalankan pemerintahan sehari-hari. Menggunakan logika Pipit, tindakan aparatur negara—termasuk rekomendasi teknis yang dibuat oleh Kepala Dinas—dapat dipahami sebagai peristiwa administrasi negara, karena dilakukan oleh alat negara dalam menjalankan mandat negara. Namun hukum positif Indonesia memilih pendekatan berbeda. Melalui rezim administrasi pemerintahan, tindakan Kepala Dinas diklasifikasikan sebagai tindakan pejabat pemerintahan, bukan karena status ASN-nya, melainkan karena fungsi eksekutif yang sedang dijalankan. Perbedaan ini bukan sekadar teknis. Ia mencerminkan dua cara pandang: pendekatan filosofis kenegaraan (Pipit), dan pendekatan fungsional-administratif (hukum positif). Masalahnya, pendekatan kedua sering dipraktikkan tanpa kesadaran filosofis dari yang pertama. Akibatnya, administrasi kehilangan jiwa republik.

Studi kasus dalam praktik birokrasi, rekomendasi sering diperlakukan seolah-olah keputusan. Padahal, rekomendasi adalah pendapat teknis yang tidak mengikat. Pertimbangan adalah proses menimbang. Sementara keputusan adalah tindakan hukum final yang menimbulkan akibat hukum.
Ketika distingsi ini kabur, terjadi dua hal berbahaya ASN teknis diseret ke ranah tanggung jawab politik atau pidana.
Pengambil keputusan politik berlindung di balik rekomendasi bawahan. Dalam logika republik, ini keliru. Tanggung jawab utama selalu berada pada pengambil keputusan, bukan pada pemberi rekomendasi. Ketidakmampuan membedakan fungsi administratif dan fungsi politik adalah tanda negara yang belum dewasa secara institusional. Secara hukum positif, Kepala Dinas, Sekda, atau Sekjen dikategorikan sebagai Pejabat Pemerintahan karena menjalankan fungsi pemerintahan. Namun secara filosofis, mereka tetaplah aparatur negara. Di sinilah krisis loyalitas muncul. Dalam praktik, loyalitas aparatur sering bergeser dari Undang-Undang dan kepentingan negara
menuju figur kepala daerah, menteri, atau kekuasaan politik. Dalam logika Pipit, ini adalah pengkhianatan terhadap prinsip republik. Sekda atau Sekjen seharusnya menjadi penjaga legalitas, bukan perisai politik. Mereka adalah memori institusional negara, bukan alat loyalitas personal. Ketika loyalitas berpindah dari UU ke figur, negara berubah menjadi organisasi patrimonial. Jabatan menjadi hadiah, bukan amanah. Administrasi menjadi alat kuasa, bukan instrumen pelayanan.

Feodalisme birokrasi bukan lahir dari niat jahat individu, melainkan dari kesalahan konseptual yang dilembagakan. Ketika ASN merasa dirinya “pemerintah”, maka: prosedur berubah menjadi alat dominasi, pelayanan berubah menjadi pemberian,
kritik dianggap pembangkangan. Ini adalah pola feodal, meski dibungkus bahasa modern. Republik tetap ada secara formal, tetapi jiwanya terkikis. Lalu, apakah Indonesia Masih Pantas Berbentuk Republik? Pertanyaan ini bukan provokasi, melainkan refleksi. Jawabannya jujur: Indonesia pantas berbentuk republik, tetapi belum sepenuhnya dijalankan sebagai republik.
Masalah kita bukan pada bentuk negara, melainkan pada mentalitas kenegaraan. Republik menuntut kesadaran bahwa negara milik rakyat, hukum di atas jabatan, dan aparatur adalah pelayan publik. Tanpa itu, republik hanya menjadi nama bagi praktik feodal yang diwariskan secara diam-diam. Pipit R. Kartawidjaja tidak sedang bernostalgia teori. Ia sedang mengingatkan bahwa negara modern runtuh bukan karena kurang aturan, melainkan karena aparatur lupa siapa pemilik negara. Kesadaran akan Republik hilang.

Diskusi ini menunjukkan bahwa problem kita hari ini bukan kekurangan regulasi, melainkan kehilangan kesadaran republik. Selama aparatur masih merasa sebagai pemilik kuasa, selama loyalitas lebih kuat kepada figur daripada hukum, dan selama pemerintah disamakan dengan negara, maka feodalisme akan terus hidup—meski republik tetap tertulis di konstitusi. Republik tidak runtuh oleh kudeta, tetapi oleh kelalaian berpikir. Dan pemulihannya selalu dimulai dari kesadaran konseptual.